現行的二元土地制度是城鄉二元結構的重要表現形式。在現有體制下，城鄉要素循環基本上還是農村勞動力、土地收益和資金向城市單向流動的循環模式。近年來農村土地制度改革在試點推進，但也遇到了不少問題。

第一，農村土地集體所有制新的實現形式問題。比如，農村集體經濟組織法人如何界定？土地權屬變更需要一人一票，但很多農民已進入城市，如何避免土地過度集權化，使權益向少部分人集中？如何正確引導土地股份合作制發展？

第二，宅基地使用權的流轉問題。宅基地流轉要不要擴大范圍，如果流轉范圍不擴大，城市資金便很難進入農村。而擴大流轉范圍，很多人又擔心農民會不會居無定所？還有宅基地使用權流轉期限如何規定？

第三，農村集體經營性建設用地入市問題。農村集體經營性建設用地入市，對提高農民財產性收入有重要意義。現在強調，在符合規劃和用途管制的條件下，農村集體經營性建設用地與城市建設用地同權同價、同等入市，但在實踐中如何實現同權同價？如何擴大農村集體性建設用地入市范圍，并完善土地增值收益的分配機制？

第四，進城落戶農民承包權退出問題。在沿海地區、大城市周邊地區承包地流轉已形成一定規模，但“進城不棄地”仍大量存在。中央明確提出，要支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓承包地，但實際進展并不明顯，如何增加制度供給，有效激勵進城落戶農民退出承包地，促進農業規模化經營？

上述問題都需要在實踐中繼續探索，找到答案。農村土地集體所有制是農村經濟的“魂”，不管怎么改，不能把集體所有制改垮了，這是推進農村土地制度改革必須遵循的原則。

這么多年來，農民進城推動了工業化、城市化進程，大家經常認為土地很緊張。需要提出的一個問題是，城市化進程到底是在節約土地還是在浪費土地？僅從居住角度看，農村居住比較分散，進城后人員集聚性提升，城市化進程應該是節約了土地。當然，實際情況可能并非這么簡單。

黨的十八屆三中全會提出，農村集體建設用地，要與國有土地同價同權、同等入市，宅基地也要創造條件能夠流轉。但也有同志擔心，如果農民宅基地出讓了，有些農民會拿著宅基地出讓得到的錢去喝酒，錢花光了，居無定所，會出現社會不穩定。

這種假設確實造成了困擾。曾經遇到一位縣委書記，他說這么多年在農村工作，深感中國的農民個個都是經濟學家，賬算得很細，拿自己家宅基地換錢喝酒的人應該很少，而且這種人不僅農村有，城里也有，但城市里并沒有因為這種人存在，就不交易房子了。過去我們認為，土地是農民的安身立命之本，承擔著社會保障的功能，特別是在2008年國際金融危機爆發時很多農民返鄉了，大家說，還得靠土地。這句話當時講是對的，但這些年情況有了很大變化，社會保障體系已經普遍建立起來了，我們已經有了能夠為農民提供安全網的更有效率的辦法。應該也完全可能用這種新辦法為農民提供保障，同時把土地這種稀缺資源解放出來，得到更有效的配置和利用。

還需要說清楚的一個問題是，在市場經濟條件下，如果農民的土地不能流轉、不能交易，價值是要打折扣的。我們經常說要保護農民利益，但又不讓土地流轉，農民在土地上的這個利益是多少并不清楚，又談何保護？目前宅基地流轉只限于本村甚至是本居民組范圍內，但更多的需求是來自外部，來自縣城、省城甚至一線大城市。重要的是應該把農村土地流轉、交易的權利還給農民，他們有了這種權利后，不一定非要轉出去，轉還是不轉，由他們自己算賬后做決定。

因此，如果我們真正要保護農民利益，首先要創造條件，使農民擁有自主轉讓權利，土地的市場價值能夠得以顯示。同時，土地使用權轉讓后的收益，首先要用于為相關農民完善社保體系，包括住房保障條件，并由此帶動城鄉之間在生產生活、社會保障等方面的融合發展。

去年全國兩會后，我到一個村調研，這個村位處淺山丘陵地區，面積12.8平方公里，2000多人，4000畝稻田，2000畝旱地，1萬畝林地，應該說土地資源還算充裕。許多人出去打工了，脫貧之后為了使生活更好一些，也要從地里增加些收入，因此就種優質稻，想在村里建個小型加工廠，但沒有建設用地。

村里有個養豬好手，之前在水庫邊上養，怕把水庫污染了，想著把這個養豬場搬出來，也找不到建設用地。其實在農村，荒山荒坡不算少，未利用地也有，大家都說要延長農業生產鏈，把加工留在當地一部分，但真做的時候又辦不成。有的地方，農民出去打工了，一些地撂荒了，一些地栽上了樹，很是浪費。我的感覺是，土地制度不是理論問題，最根本是要解決實際問題，既要嚴格管理，又要擔當作為，研究解決好如何為農民謀利的問題。

另外，在我國主要的農產品中，國產食用油自給率低，保供安全性差，是需要補齊的短板弱項。油料作物不能只在地里種，還要積極發展木本油料，在荒山荒坡、田邊地角、房前屋后都可以種。發展木本油料，一個大的瓶頸就是用地不足。這件事，涉及多個部門，建議統籌考慮，做好頂層設計。

新的文件規定，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上，真正實現“取之于農、主要用之于農”，推動農業農村發展。城市里的農民工也是農民，解決農民工在城市的住房、子女教育等問題，逐步實現農民工的同城待遇平等化，也應當納入“三農”的范圍。土地出讓金要如何用在農民身上？如果不從農民工市民化的角度去考慮問題，只是固化思路認為農民只能待在農村，農民工遲早要回到農村，那么“三農”問題沒有出路，城鄉二元結構的扭曲無法得到緩解，還會影響到潛在經濟增長率和全要素生產率。我國的發展潛力取決于55%的農民市民化的進程以及如何市民化，這個問題深度影響內需和供給能否形成良性循環。

如果農民擁有的土地權能（承包權、經營權、使用權、資格權等）不能交易、不能貨幣化、金融化，則“三權分置”改革的意義大打折扣，難以給農民帶來實際價值，農民增收、農民市民化都會擱淺，農民的美好生活愿景——生活得更好，下一代不再當農民等，都將難以實現。因此農村的問題必須與城市的問題關聯起來統籌考慮，逐步形成城鄉全國統一市場。